6ème chambre - formation à 3, 10 juillet 2019

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. G... H...a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision implicite par laquelle l'Agence nationale de l'habitat a prononcé le retrait de la subvention qui lui avait été précédemment octroyée et a refusé de la lui verser, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 5 avril 2016. Par un jugement n° 1602328 du 9 octobre 2018, le Tribunal a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 8 décembre 2018, M. H..., représenté par Me F..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les décisions prises à son encontre par l'Agence nationale de l'habitat ; 3°) à titre principal, de condamner l'Agence nationale de l'habitat à lui verser la subvention litigieuse, d'un montant de 34 293 euros ; 4°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à cette agence de statuer sur sa demande de subvention dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard passé ce délai ; 5°) de mettre à la charge de l'Agence nationale de l'habitat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les décisions de retrait et ou de refus de paiement contestées sont entachées d'un vice de procédure au regard des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ; - ces décisions sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; - elles méconnaissent l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation ; - l'annulation de ces décisions implique nécessairement le versement de la subvention litigieuse. Par un mémoire en défense enregistré le 29 avril 2019, l'Agence nationale de l'habitat, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. H... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire préalable est inopérant en tant qu'il se fonde sur l'existence d'une prétendue décision de retrait et infondé pour le surplus ; - les autres moyens soulevés par M. H... ne sont pas fondés. Par courrier du 12 juin 2019, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour était susceptible de fonder son arrêt sur un moyen d'ordre public relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité de la demande d'annulation présentée par M. H..., en ce qu'elle est dirigée contre une prétendue décision implicite de retrait de subvention. Des observations en réponse au moyen d'ordre public, présentées pour M. H..., ont été enregistrées le 18 juin 2019. Un mémoire, présenté pour M. H..., a été enregistré le 18 juin 2019 et n'a pas été communiqué à l'Agence nationale de l'habitat. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013 ; - l'arrêté du 1er août 2014 portant approbation du règlement général de l'Agence nationale de l'habitat ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B... Gautron, rapporteur, - les conclusions de M. E... Thiele, rapporteur public, - et les observations de Me A... représentant M. H... et de Me D... représentant l'Agence nationale de l'habitat. Considérant ce qui suit : 1. M. H... s'est vu accorder, par une décision de la délégation locale de l'Agence nationale de l'habitat dans le département du Var du 28 octobre 2010, une subvention d'un montant prévisionnel maximal de 34 293 euros, en vue de contribuer au financement de travaux de réhabilitation d'un immeuble lui appartenant, situé au 79 rue Jules Muraire dit Raimu à Toulon, destiné à être donné à bail à usage d'habitation ou commercial. Cette subvention a également donné lieu à la conclusion, le même jour, de plusieurs conventions détaillant les engagements de l'attributaire. Son versement effectif était notamment subordonné, aux termes de la décision du 28 octobre 2010, à la condition que M. H... transmette à l'agence avec sa demande de paiement, avant le 28 octobre 2013, les pièces justificatives de la réalisation des travaux conformément au projet présenté par l'intéressé, sous peine de caducité de cette décision. Ce délai a été prolongé en dernier lieu jusqu'au 28 octobre 2015 par des décisions du 24 février 2014 et du 15 juillet 2015. Par courrier du 27 octobre 2015, M. H... a transmis à l'agence une demande de paiement de la subvention en litige. Par courrier du 21 décembre suivant, l'agence a sollicité de sa part la production de pièces justificatives complémentaires en vue de l'instruction de cette demande. M. H... lui a fait savoir en réponse, par lettre du 18 janvier 2016, qu'il estimait les pièces déjà transmises suffisantes et a sollicité le retrait de la décision implicite de refus de versement de la subvention qu'il estimait avoir ainsi été prise à son encontre. L'agence ayant toutefois conservé le silence à la suite de ce courrier, sans lui verser la somme concernée, M. H... a formé le 5 avril 2016 un nouveau recours gracieux à l'encontre de la décision implicite par laquelle l'agence aurait, selon lui, retiré la subvention dont il était attributaire. Il relève appel du jugement du 9 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation des mêmes décisions, ensemble celles rejetant implicitement ses recours gracieux, d'autre part, à la condamnation de l'Agence nationale de l'habitat à lui verser la somme de 34 293 euros, montant de la subvention litigieuse. Sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation d'une prétendue décisionimplicite de retrait de la subvention allouée à M. H... par l'Agence nationale de l'habitat : 2. D'une part, aux termes de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue du décret du 18 octobre 2013 portant application de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral, applicable au présent litige : " (...) La décision d'octroi de subvention mentionne les caractéristiques principales du projet, le montant de la subvention, les conditions de son versement et les dispositions relatives à son reversement éventuel ainsi que le comptable assignataire. (...) La subvention est versée, sur déclaration d'achèvement de l'opération, après vérification de la conformité des opérations réalisées avec les caractéristiques du projet sur lesquelles la décision d'attribution a été fondée. La subvention est versée sur présentation des justificatifs précisés par le règlement général de l'agence, en particulier des factures des entreprises, sauf cas exceptionnels dus, notamment, à la défaillance de l'entreprise chargée des travaux. (...) ". Selon l'article 18 du règlement général de l'Agence nationale de l'habitat, dans sa rédaction approuvée par l'arrêté du 1er août 2014 susvisé, alors applicable : " Toute demande de paiement, qu'il s'agisse d'avance, d'acompte ou de solde, doit être effectuée par le bénéficiaire de l'aide ou son mandataire auprès du délégué de l'agence dans le département ou du délégataire à l'appui d'un formulaire spécifique accompagné des pièces justificatives mentionnées en annexe ". En vertu de l'article 20 du même règlement : " La réception de la demande de paiement par le délégué de l'agence dans le département ou le délégataire en cas de délégation de compétence vaut déclaration d'achèvement de l'opération. / Le délégué de l'agence dans le département, après avoir examiné et vérifié les pièces et documents produits, liquide le montant de la subvention à payer et établit au profit du bénéficiaire un ordre de paiement à transmettre à l'agent comptable, déduction faite, le cas échéant, de l'avance déjà versée et des acomptes déjà réglés. / Le délégué de l'agence dans le département atteste et certifie l'exactitude des éléments retenus pour cette liquidation : / - l'identité et la qualité du bénéficiaire ; / - la régularité et la conformité des factures produites ou autres documents produits prévus à l'annexe 1 avec le projet, objet de la décision attributive de subvention ; / - la nature et le montant des travaux retenus au regard de ces factures ; / - la présentation des documents justifiant l'occupation des logements et, éventuellement, ceux relatifs aux engagements spécifiques d'occupation, et, le cas échéant, la validité du mandat présenté par le mandataire désigné pour percevoir les fonds. (...) ". Enfin, l'annexe n° 1 de ce règlement précise : " III. - Demande de paiement du solde de la subvention. / A.- Pièces à fournir dans tous les cas : / - l'imprimé de demande de paiement, dans lequel le bénéficiaire ou son mandataire certifie que les travaux sont réalisés et déclare les travaux achevés ; / - les factures des entreprises ayant réalisé les travaux ainsi que, le cas échéant, les notes d'honoraires ou, dans le cas de travaux d'office, un certificat établi par les services du Trésor établissant le recouvrement par l'autorité publique de la créance due par le copropriétaire. En cas d'autoréhabilitation encadrée, si les entreprises ne sont pas intervenues dans les travaux, le bénéficiaire devra fournir les factures d'achat de matériaux, de location ou d'achat de matériel et notes d'honoraires ; (...) ". 3. En vertu, d'autre part, des dispositions de l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - En ce qui concerne les aides versées par l'agence : (...) Le retrait de l'aide versée par l'agence est prononcé et le reversement des sommes perçues exigé s'il s'avère que celle-ci a été obtenue à la suite de fausses déclarations ou de manoeuvres frauduleuses. / Le retrait et le reversement total ou partiel peuvent également être prononcés en cas de non-respect des prescriptions de la présente section ou des conventions conclues en application des articles L. 321-4 et L. 321-8, ou de toute autre convention liée au bénéfice des aides de l'agence, selon les modalités fixées par le règlement général de l'agence. (...) ". Aux termes de l'article 21 du règlement général de l'Agence nationale de l'habitat, dans sa rédaction alors applicable : " En cas de non-respect des prescriptions relatives aux aides de l'ANAH (articles R. 321-12 à R. 321-21 du CCH, engagements conventionnels, présent règlement général...), la décision de subvention sera retirée et tout ou partie des sommes perçues devra être reversé, en application du I de l'article R. 321-21 du CCH et dans les conditions précisées au présent article. (...) Préalablement à toute décision de retrait ou de reversement, un courrier est adressé à la personne intéressée pour l'informer de la mise en oeuvre de la procédure et l'inviter à présenter ses observations dans un délai qu'il fixe mais qui ne saurait excéder deux mois. Cette disposition peut ne pas être appliquée dans le cas où une procédure contradictoire a déjà été mise en oeuvre, lorsque les délais requis au 2° du I et au II de l'article 14 du présent règlement sont dépassés et ne sont plus prorogeables, et que la procédure de retrait ou de reversement est consécutive à la caducité de la décision d'attribution. / La décision de retrait ou de reversement est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec accusé de réception. (...) ". 4. Contrairement à ce que soutient M. H..., il résulte de la combinaison des dispositions précitées des articles R. 321-8 et R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation que l'Agence nationale de l'habitat peut refuser de verser à son bénéficiaire le solde d'une subvention qu'elle a attribuée, dès lors notamment qu'elle considère que l'intéressé n'établit pas, au vu des justifications produites à l'appui de sa demande de versement, présentée dans les conditions prévues par les articles 18 et 20 du règlement général de l'agence ainsi que par son annexe n° 1, la conformité des opérations réalisées avec les caractéristiques du projet sur lesquelles la décision d'attribution a été fondée, sans que ce refus de versement entraîne automatiquement le retrait de la subvention dont s'agit, en particulier en l'absence de caducité de ladite décision d'attribution. En outre, l'article R. 321-1 du code de la construction et de l'habitation et l'article 21 du règlement général de l'agence organisent une procédure propre au retrait des subventions attribuées par l'agence, retrait qui, devant notamment faire l'objet d'une notification à l'attributaire, ne peut en tout état de cause procéder que d'une décision expresse, non d'une décision implicite. Dès lors, M. H... n'est pas fondé à soutenir qu'en lui refusant le versement du solde de la subvention dont il bénéficiait, l'agence aurait en outre implicitement mais nécessairement retiré sa décision du 28 octobre 2010 lui attribuant cette subvention, alors au demeurant que le courrier de l'agence du 21 décembre 2015 se borne à évoquer la perspective d'un tel retrait, sans révéler d'intention claire de son auteur de mettre en oeuvre la procédure y afférente mentionnée ci-dessus. Il s'ensuit que la demande contentieuse de M. H..., en tant qu'elle tend à l'annulation d'une telle décision, est irrecevable et ne peut ainsi qu'être rejetée. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de refus de paiement opposée par l'Agence nationale de l'habitat à M. H... : 5. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que, la subvention octroyée à M. H... n'ayant fait l'objet d'aucune décision de retrait, celui-ci ne soulève pas utilement le moyen tiré de ce que l'agence aurait alors dû mettre en oeuvre la procédure contradictoire préalable prévue par les dispositions précitées de l'article 21 de son règlement général, auquel renvoie l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration, en vigueur à la date des décisions contestées : " Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation. ". Selon l'article L. 231-4 du même code : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : (...) 3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ; (...) ". En vertu des dispositions de son article L. 114-5 : " Lorsqu'une demande adressée à l'administration est incomplète, celle-ci indique au demandeur les pièces et informations manquantes exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces et informations. / Le délai mentionné à l'article L. 114-3 au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée acceptée ne court qu'à compter de la réception des pièces et informations requises. /Le délai mentionné au même article au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour produire les pièces et informations requises. Toutefois, la production de ces pièces et informations avant l'expiration du délai fixé met fin à cette suspension. (...) ". 7. En vertu des dispositions de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (...) ". L'article L. 121-1 dispose quant à lui : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " 8. Comme le soutient M. H... et comme l'ont d'ailleurs relevé à bon droit les premiers juges, il résulte de la combinaison des dispositions précitées des articles L. 231-1 et L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration que le silence gardé par l'Agence nationale de l'habitat sur sa demande de paiement présentée le 27 octobre 2015, laquelle présentait un caractère financier, a fait naître à son encontre une décision implicite de refus au plus tard deux mois après l'expiration du délai accordé à l'intéressé par l'agence dans son courrier du 21 décembre 2015 pour compléter cette demande, soit le 21 mars 2016. Toutefois, cette décision ayant été prise sur demande de l'intéressé, elle n'avait pas, en tout état de cause, en vertu de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, à être précédée de la procédure contradictoire prévue par les mêmes dispositions. Le moyen tiré de ce que la décision de refus de paiement contestée serait entachée d'un vice de procédure au regard de ces dispositions ne peut, dès lors, qu'être écarté. 9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui de sa demande de paiement de la subvention litigieuse du 27 octobre 2015, M. H... a transmis à l'Agence nationale de l'habitat un ensemble de justificatifs des travaux exécutés, consistant en des factures établies entre juillet 2008 et mars 2011 par l'entreprise Geca, à laquelle il avait confié la réalisation des travaux, par l'architecte de l'opération, par un cabinet d'avocats chargé de la " maîtrise d'oeuvre juridique ", par la société chargée de l'assistance technique à maîtrise d'ouvrage et par le coordonnateur de sécurité et de protection de la santé, ainsi que deux factures établies en janvier et mars 2015 par un bureau d'études et une entreprise de peinture. 10. Toutefois, comme l'ont relevé à bon droit les premiers juges, ces factures, et notamment celles de l'entreprise Geca chargée des travaux, qui n'indiquent pas la consistance de ceux-ci, n'étaient pas suffisamment précises pour permettre à l'agence d'en apprécier la conformité aux caractéristiques du projet subventionné, la lettre d'accompagnement de la demande de paiement de la subvention précisant d'ailleurs que le maître d'ouvrage n'était pas en mesure de fournir l'ensemble des factures détaillées, permettant de connaître la ventilation des travaux exécutés par logement et par corps de métier. Au demeurant, il résulte des propres déclarations de M. H..., ainsi que du rapport d'expertise judiciaire dressé à sa demande le 19 octobre 2014, en exécution d'une ordonnance du juge civil des référés du 8 juillet 2011, que les travaux réalisés par la société Geca, laquelle a abandonné le chantier avant de les avoir achevés, ont fait l'objet de réserves lors de leur réception, prononcée avec effet au 21 octobre 2010, ensuite levées seulement partiellement, et sont à l'origine de désordres affectant les menuiseries externes et la couverture de l'immeuble. Par ailleurs, si la société Var Aménagement Développement a attesté, à l'issue de visites du chantier effectuées en octobre 2015 et janvier 2016, que les travaux intérieurs étaient " conformes au dossier de demande de subvention agréé " et que l'état achevé du bâti était " conforme aux prescriptions architecturales ", cette attestation ne permettait pas davantage à l'Agence nationale de l'habitat, en tout état de cause, d'apprécier, à tout le moins, le coût réel des travaux réalisés. Dans ces conditions, c'est sans entacher sa décision d'erreur manifeste d'appréciation, au regard notamment des dispositions précitées de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation et de l'article 20 de son règlement général, que l'agence a refusé de verser à M. H..., en l'état des justificatifs transmis par ce dernier, le solde de la subvention dont il était attributaire. 11. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que l'Agence régionale de l'habitat aurait méconnu les dispositions de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation en ne tenant pas compte des difficultés alléguées par M. H... pour se procurer les justificatifs requis, moyen à l'appui duquel ce dernier n'apporte aucun élément nouveau devant la Cour, se bornant à prétendre n'avoir été informé des motifs de la décision contestée qu'au cours de l'instance devant le tribunal administratif, doit être écarté par adoption des motifs à bon droit retenus par les premiers juges aux points 13 et 14 de leur décision. 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. H... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet opposée par l'Agence nationale de l'habitat à sa demande de paiement du 27 octobre 2015. Sur les conclusions indemnitaires et à fin d'injonction : 13. Il résulte de ce qui précède que M. H... n'est pas fondé à réclamer à l'Agence nationale de l'habitat le versement du solde de la subvention dont il était attributaire. Par suite, ses conclusions tendant à la condamnation de l'agence à lui verser la somme correspondante ne peuvent qu'être rejetées. 14. Par ailleurs, le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. H..., n'appelle aucune mesure d'exécution. Ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'oppose à ce que la somme réclamée sur leur fondement par M. H... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l'Agence nationale de l'habitat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu au contraire de mettre à la charge de M. H..., sur le même fondement, le versement à l'Agence nationale de l'habitat d'une somme de 2 000 euros.D É C I D E :Article 1er : La requête de M. H... est rejetée.Article 2 : M. H... versera à l'Agence nationale de l'habitat une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. G... H...et à l'Agence nationale de l'habitat. Délibéré après l'audience du 1er juillet 2019, à laquelle siégeaient : - M. David Zupan, président, - M. Philippe Grimaud, premier conseiller, - M. B... Gautron, premier conseiller, Lu en audience publique le 10 juillet 2019.8N° 18MA05190